深化出租汽车行业改革七问
7月28日，在国务院新闻办新闻发布厅举行的新闻发布会上，交通运输部党组成员、副部长刘小明，公安部交通管理局局长刘钊介绍了深化出租汽车行业改革和《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》相关情况，并围绕社会广泛关注的热点问题回答了记者提问。
1、为什么选择这个时机出台两个文件？
刘小明表示，之所以选择这个时期来出台文件，主要有四个方面的考虑：
第一，出租汽车行业的服务和人民群众不断增长的个性化的出行需求矛盾日益突出，各种问题已经到了迫切需要解决的时候。因为从上世纪90年代以来，我国的出租汽车行业经历了快速发展的阶段，在缓解出行难方面发挥了极为重要的积极作用，广大出租汽车的经营者、驾驶员和管理人员为行业的发展作出了重要的贡献。出租汽车也成为城市的一张名片，这些都应该给予充分的肯定。但这个行业随着时间的推移，出现了很多新的情况、新的问题，有的城市不同程度的存在着打车难的问题，行业服务质量不高，老百姓出行的多样化、多层次的服务需求得不到有效满足。另外，一些地方行业不稳定的事件也不断发生，所以这时候就迫切需要深化既有的出租汽车行业的改革，需要改进和提升它的服务。
第二，网约车发展已经比较充分，它的优点和问题已经充分显现，对网约车如何规范管理也有了很多的认识和实践的共识。2014年7月，专车，就是现在叫的网约车出现以来，中国市场自发形成的专车、快车等服务的新形式发展非常快。目前，中国已经成为全世界最大的网约车市场，但是发展过程中既有积极的方面，改善了百姓乘车的体验，改进了城市百姓的出行服务，但同样也暴露出了很多问题。比如责任主体，就是谁来负担承运人责任主体不明确，乘客安全和驾驶员权益得不到保证，个人信息安全泄漏风险比较高等等。所以，不在国家层面上来明确网约车政策的方向，既不利于新兴网约车行业的长期健康发展，也不利于保护各方利益，特别是乘客的合法权益。对此，按照国家对看得准的基于“互联网 ”和分享经济的新业态，要量身定制监管模式，对潜在风险大的，要严格加强监管要求，为网约车量身定制了监管模式。所以，长期来看，这有利于新兴网约车的健康发展。这次在制定对新业态的发展过程中大家注意到，明确提出以人为本，鼓励创新，趋利避害，管住底线，管住什么底线，就是乘客的安全和市场的公平竞争。
第三，社会各方面都期待尽快规范新业态，同时也希望传统业态能够实现转型升级。一方面各地不时爆发新老业态的冲突事件，各地和行业都希望中央政府尽快明确管理政策和思路；另一方面乘客的权益难以得到法律的保障，一些恶性安全服务不时曝光。前一段时间深圳等城市公布了网约车驾驶员的调查情况，从公布的情况来看，社会各界都希望政府能够尽快出台一些规范平台、规范驾驶员、规范车辆的制度。
第四，两个文件经过了长时间的调研和充分论证，社会各方面已经有了相当的共识。刚才我在介绍这两个文件的过程中大家已经注意到，2014年7月，新型的网约车开始在中国城市中出现，之后新老业态发生了局部的冲突，所以在2015年初，成立了一个调研组，对新老业态都做了全方位的调研，在这个过程中，联合各个部门开始研究深化出租汽车行业改革和规范发展网约车的政策，着手进行顶层设计，全面启动了改革工作。在这个过程中，先后去了21个不同类型的城市，因为各个城市出租车发展的情况不一样，公交发展情况也不一样，所以要找一些典型城市进行调研。同时也研究了西方发达国家的经验，所以在这样的基础上形成了这两个文件的征求意见稿。去年10月10日—11月9日，两个文件公开征求意见，在征求意见过程中，社会各界给予了高度关注，也提出了很多有建设性的意见和建议，对每一条意见和建议，和相关部门一起进行逐一的评估、研究、完善。在今年3月14日“两会”记者会上，杨传堂部长又就相关政策文件进行了解读，进一步听取大家的意见。在后来这一段时间里，又进行了相关的第三方风险评估等等，经过一系列的程序以后，认为社会各界既希望它出台，各方面的意见又基本上达成共识，又能够充分体现“互联网 ”行动的宗旨，所以我们本着更好的满足人民群众出行安全、出行方便的要求，在这个时候来选择出台。
深化出租汽车改革，规范网约车的发展，各个方面的条件都已经成熟了，现在出台这个文件是合适的。我们希望这两个文件的出台能够使出租汽车这一张城市的名片重新亮起来，成为城市的一道风景线，让老百姓个性化的出行能够更加安全、更加便捷、更加方便。文件公开征求意见后历经了半年多的时间，整个文件的起草近两年时间，凝聚了社会的共识，也是作为一个新的业态，我们在借鉴国际国内经验和教训，不断探索凝聚共识的过程。我们在这方面更多体现了鼓励创新，更多体现了管住底线，规范发展。
2、两个文件针对征求意见做了哪些重要的修改？
刘小明表示，去年10月征求意见结束后，对各方面意见进行了逐条分析梳理，特别是就相关的意见和建议，落实到对文件的修改上。对《指导意见》的修改，首先增加了改革的指导思想。进一步凝练了以坚持乘客为本，坚持改革创新，坚持统筹兼顾，坚持依法规范，坚持属地管理的五项基本原则。借助于“互联网 ”行动这样一个契机，以增量来带动存量的改革，使得传统出租行业，也就是巡游车实现转型升级，同时使得网约车能规范发展。
其次，调整了整体的框架结构，进一步理顺了内容的层次和逻辑关系，突出了改革的重点，将改革任务梳理为明确出租汽车行业定位、深化巡游出租汽车改革、规范发展网络预约出租汽车和私人小客人合乘以及营造良好市场环境四个部分。其中，深化巡游出租汽车改革分为改革经营权制度、健全利益分配制度、理顺价格形成机制、推动行业转型升级。对网约车管理方面，一方面是鼓励网约车的发展，另一方面是规范网约车的行为。在整个内容上进行了进一步优化和调整，使整个关系更加明确，特别是私人小客车的合乘。现在绝大部分网约车平台都兼有专车、快车、合乘（顺风车）和巡游出租汽车多种业务，在这个过程中，尤其是专车和快车，和合乘（顺风车）的界限不是很清晰，所以在《指导意见》中进行了明确。
第三个修改体现了出租汽车管理的地方事权，坚持属地管理，在制度设计上给地方发挥主动性留有了足够的空间和余地，体现了因地制宜和因城施策。
《暂行办法》修改比较多，主要体现在这样一些方面：一是关于网约车车辆登记性质问题。明确将网约车车辆登记为预约出租客运，既体现出出租汽车的性质，又反映出新业态的特征。二是关于网约车车辆报废标准的问题。建立了新的按里程报废的标准，规定网约车行驶里程达到60万公里时强制报废，行驶里程没有达到60万公里，但使用年限达到8年时退出网约车经营。因为大家知道，对传统的出租汽车，八年是强制报废的，考虑到网约车接单，不像巡游车一直在路上跑，跑的量不会很大，也尊重公众的意见，所以八年以后没有达到60万公里的，可以转成社会车辆使用，当然那个环境下也需要经过安全和环保检测，合格才可以。三是关于劳动合同的问题。在《管理暂行办法》里明确网约车平台公司与驾驶员应根据工作时长、服务频次等特点，与驾驶员签订多种形式的劳动合同或协议，明确双方的权利和义务。原来是明确要签订劳动合同，根据网约车的特殊情况，有一些是兼职的、灵活用工的，在这样的情况下更多采用了灵活用工的处理方法。
优化了许可程序。对平台公司经营许可实行“两级工作、一级许可”。也就是说，对线上和线下两个部分分别进行工作，线上的部分，网约车的特点是一点接入全网服务，平台公司在他的注册地省级出租汽车主管部门进行审核，当然审核的过程中需要和网信、工信、公安、人民银行等共同组织，对线上能力进行审核。符合条件的，在全国其他地方都可以用这个。然后到属地进行许可，主要是对线下部分，为什么要对线下部分进行许可？因为出租汽车是城市人民政府的主体责任，服务于一个区域，区域性经营的特征，出现一些经营性的服务纠纷时，必须属地要有实体的存在，所以相应的对车辆、驾驶员、属地的能力要进行审查，这样是为了更好地保护乘客的利益。同时，这次改革过程中又方便了网约车平台企业的申请。五是关于信息安全的保护。《暂行办法》为加强网约车服务涉及的个人信息安全保护，从多个方面进行了规定。在修改的过程中，还对网约车的标识，对促销奖励方案提前公告，对租价、价格机制等方面做了较大调整，有宽的，也有严的，原则就是更加适应于网约车新业态的发展，更加体现鼓励创新，更加体现以乘客为本，管住底线。
3、 新规如何体现五大发展理念？
刘小明表示，网约车确实具有“互联网 ”的非常明显的特征，对网约车的发展，更多采用鼓励的方式。这次改革是按照党中央、国务院有关改革的总体决策部署，充分落实创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，充分适应“互联网 ”和分享经济发展的需要。
创新。对网约车没有“一禁了之”，出台了全球在国家层面上第一个网约车的监管法规，通过量身定制监管模式，给予其合法的身份，支持其规范发展。这也是第一次在国家层面上对私人小客车的合乘进行了界定，这对于真正体现分享经济的出行方式，明确鼓励支持，为在全国发展合乘服务提供了政策基础。
协调。通过互联网 出租汽车，给予了网约车合法的身份，促进网约车规范健康发展。同时通过“出租汽车 互联网”来推动传统出租汽车行业的转型升级，改善和提升传统出租汽车的供给效率，提升服务质量，最终实现这两种业态的协调融合发展。在制度设计上协调了城市“出行难”和“打车难”统筹解决的思路，同时协调了新老业态的公平竞争，协调了乘客、驾驶员和企业的利益关系。
绿色。明确要坚持优先发展公共交通，适度发展出租汽车，将出租汽车放在综合交通运输体系中综合考虑，缓解交通拥堵，减少环境污染，构建宜居的城市，而不是把更多私家车都吸引出来做营运，在这方面进一步体现了绿色。
开放。坚持了开放立法、开门立法，先后赴21个不同类型的城市进行调研，研究了美国、日本等很多国家和我国香港、台湾地区出租汽车的法律法规，召开了百余次不同范围、不同层面的座谈会、论证会、咨询会听取意见，反复论证以后才形成了这两个文件，而且两个文件给各个城市人民政府留够了充足的政策空间，地方也可以因地制宜，因城施策。
共享。改革坚持以乘客满意为导向，通过推动深化传统出租汽车行业改革，规范发展网约车，构建多样化的服务体系，提升出租汽车服务质量，更好地满足人民群众出行需求，目的是为了让人民群众共享改革的成果，有更多实实在在的获得感。这次改革我们根本的目的是人民群众高兴不高兴、满意不满意、方便不方便，这是我们评价的标准。
4、在中央和地方的管理权限上是怎么考量的？
刘小明表示，出租汽车的管理是城市人民政府的主体责任，各个城市的规模、公交发展水平、拥堵情况等等千差万别，在这样的情况下，如何定位这个城市的出租汽车，如何考虑这个城市的出租汽车发展规模等等，需要由各个城市政府来进行确定。
这次中央在制定这个文件的过程中，更多是对大方向给予了明确，比如出租汽车的定位，它是作为城市综合交通运输体系的一个部分，是作为公共交通的补充，所以它是一个个性化的服务，整体上来说是优先发展公共交通，适度发展出租汽车，这是一个总的定位。这既是交通的需要，也是国家节能减排，实现绿色发展的需要。另外，制度方面对传统业态的巡游车，坚持对经营权这个“牛鼻子”进行重要的改革，经营权要实现期限制、无偿化，相应各个城市要根据情况逐步调整。
2014年7月以后，有些城市明确禁令网约车，有些城市是若即若离的。在这样的情况下，面对一个新的业态，面对百姓个性化出行需求，特别是在一些城市，十多年出租汽车规模没有增加的情况下，老百姓个性化出行没有得到满足。这时候，希望一方面通过新型网约车来带动巡游车的服务转型升级；另外，希望通过网约车的增量来更好地实现对公众多样化出行服务，更好的出租服务的体验。具体到各个城市，规模怎么进行有效的动态调控，对出租汽车以及网约车价格上，比如，网约车，这次制度是实行市场调节价，但是个别城市会觉得规模控制了，要设定一个最低价和最高价，也就是政府的指导价，交给了地方政府决定。另外，对多少年的车能够从事网约车服务，什么样的车型能够从事这样的服务，都留给各个城市人民政府决定，因地制宜，因城施策。此次改革充分尊重了地方城市人民政府的权利，同时又希望全国在事关改革方向上的一些重要问题上能够比较明确。
5、能否解决网约车驾驶人存在的安全隐患问题？
刘钊表示，网约车暂行办法作出了有关规定，从事网约车服务的驾驶人应当符合以下基本条件：一是取得相应准驾车型驾驶证，并具有三年以上驾驶经历。二是无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，没有吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续三个积分周期内没有计满12分记录。三是无暴力犯罪记录。这是三个基本的条件。针对网约车灵活性高、管控难度大等特点，《暂行办法》对网约车驾驶人设定了比较严格的准入条件，以最大限度维护公共安全，保障道路交通安全和乘客出行安全，为公众出行提供安全可靠的服务。主要有几方面的考虑：
出于提供安全驾驶服务的考虑。有三年以上驾驶经历的驾驶人，比较熟悉道路通行规则，对路面突发情况的应对处置能力比较强，可以提供安全的驾驶服务。连续三个积分周期内积满12分的驾驶人显示其交通违法行为多发、守法意识和规则意识差，不能保证提供安全可靠的出行服务，特别是有交通肇事犯罪记录的驾驶人，往往造成了严重的人员伤亡或者财产损失后果，更不宜从事网约车服务。
出于保障乘客自身安全的考虑。今年以来，个别地方发生了网约车驾驶人对乘客抢劫、故意伤害的案件，考虑到有暴力犯罪的人员主观恶性和现实危害性大，《暂行办法》将无暴力犯罪记录作为从事网约车行业的一道红线。
出于维护公共安全的考虑。酒驾、醉驾是严重危害公共安全和交通安全，群众深恶痛绝的违法犯罪行为，吸毒会导致驾驶人产生幻觉、判断力降低甚至丧失，特别是吸毒成瘾的驾驶员，毒瘾随时可能发作，交通肇事、伤害他人等危害公共安全的概率极高。
因此，对于有这些行为记录的驾驶人，《暂行办法》规定一律不得从事网约车服务。另外，《暂行办法》还规定城市人民政府可以根据本地实际，设定网约车驾驶人从业的其他条件。下一步，公安机关将积极配合有关部门，建立信息共享和查询机制，确保不符合条件的驾驶员被挡在网约车行业之外，保障人民群众生命财产安全。
6、对网约车是否就是按照出租车的方式来管理？
刘小明表示，目前现在形式上看似是按照出租车来管理的，其实不然。任何一项改革都需要依法推进，根据网约车服务的特性，它是属于出租汽车服务，所以就需要按照国务院的412号令进行规范和管理。在两个文件的制定和完善过程中，最大限度地适应网约车新业态的特点，创新制度设计，量身定制许可的条件，简化许可的程序，以支持新业态规范发展。具体有以下几个方面：
合理地放宽了网约车平台公司的条件限制，不要求自有车辆，以适应平台公司轻资产运行的特点，这是一个最大的特点。出租汽车公司没有哪个公司没有车辆的，而网约车平台可以。
优化了平台公司经营许可的程序，实行两级工作、一级许可，对线上服务能力由注册地省级相关部门一次认定，全国有效。
严格驾驶员准入条件。根据工作时长、服务频次的特点，与驾驶员签订多种形式的劳动合同和协议，就是灵活的用工制度。
网约车车辆管理。过去的出租汽车8年就要报废，现在根据网约车的特点，考虑到服务的时间等问题，8年如果到了60万当然要报废，如果没有到60万，8年后可以转成其他的社会车辆的用途，所以这也是新的制度设计。
网约车实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外。除了以上这些监管创新以外，在管理办法中也给地方留足了政策空间，也希望各地在政策落地的过程中发挥智慧，根据地方的实际情况进一步创新，促进网约车健康规范发展。
7、网约车会不会替代巡游车？
刘小明表示，巡游车发展过程中积累了一些的问题，其中就包括份子钱、劳资关系、劳动定额等问题。在这个过程中，就有一种声音说，传统出租汽车要被淘汰掉。事实上，巡游车和网约车各有其特点，将来谁被谁淘汰，主要还是取决于乘客和市场。巡游车最大的特点是公平，不管会不会用手机，老年人、年轻人，大家都能够公平使用，现在一些老同志，如果仅仅存在网约车可能就会不方便。根据专家的研究，在出租需求比较集中的区域，巡游车可能运行起来更加节约。巡游车是政府定价，或者政府指导价，所以本身就实现了平峰、高峰的内部交叉补贴，所以价格是公开透明的，不会像网约车碰到恶劣天气时动态加价的问题。
这两种车各有千秋。这次对传统巡游车，明确坚持要对其进行改革，一是经营权的制度，要把它变成有期限、无偿。二是要健全利益分配制度，要利用互联网技术更好地构建企业、驾驶员运营风险共担、利益合理分配的经营模式，就是不用承包金、不用定额的制度，而是根据运营的情况，驾驶员和企业合理承担风险，共同承担风险，合理分配利益。如果依然用承包的方式，鼓励用行业协会和工会共同协商的方式来确定合理的承包金，实行动态的调整，保护驾驶员的合法权益。三是理顺价格形成机制，因为传统的出租汽车运价是实行政府定价或者政府指导价，科学的制定、及时调整出租汽车运价水平和结构，建立出租汽车运价动态的调整机制，充分发挥运价调节出租汽车运输市场供求关系的杠杆作用。四是推进传统出租汽车行业的转型升级，鼓励巡游车通过电信、互联网等电召服务方式提供运营服务，拓展服务功能，鼓励个体经营者共同组建具有一定规模的公司实现组织化的管理，鼓励经营者加强品牌建设，主动公开服务标准和服务质量承诺，提高服务的品质。
所以，网约车和巡游车谁代替谁，现在还没有定论。相信各有所长，更多是两种业态相互促进，由市场、乘客来做最后的选择。
